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观点|重视国际经验借鉴 提高通用航产业立法质量

一、引言

  自2010年8月,国务院、中央军委颁布了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》以来,国家相关部门积极行动,一系列促进通用航空发展的政策及举措接踵而至;地方政府层面的相关促进通用航空产业发展的政策措施也越来越具体。据不完全统计,2010年至今,国务院、国家部委、民航局、地方政府出台的促进通用航空产业发展的政策已经达到数百条之多。这些政策的出台大力的支持了国家和地方通用航空产业的发展,对产业的发展起到了相当大的指导作用。但是,产业政策在取得成绩的同时,我们也必须看到现阶段的通用航空产业政策无论是政策目标的设定还是政策的管理、执行及效果方面仍然存在相当多的问题,与”新时代下“的产业发展供给侧结构性改革对产业发展效率的要求不相符合。

  二、基于供给侧改革视角的通用航空产业政策绩效优化的思路

  1.完善通用航空产业法规体系,实现政策制定的法律适切性

  (1)重视国际通用航空产业立法经验借鉴,提高通用航产业立法质量

  世界通用航空强国的成功经验表明:健全和完善的法律法规体系是通用航空产业持续、健康、快速发展的动力,是营造良好产业环境的保障。这就需要通用航空产业立法工作具备国际视野,充分吸收通用航空强国的立法经验,不断提高我国通用航空产业的立法质量。一是,要充分研究、分析通用航空强国法律法规体系及内容,寻求可以借鉴的内容,结合我国通用航空产业发展的实际情况,形成符合我国通航产业发展国情的通用航空法律法规体系。二是,政府层面要对通用航空产业法律法规体系的建设进行统筹管理,加快构建与通用航空发展相适应、行为主体权利义务明晰、产业链发展配套措施完善、通用航空装备制造与运营服务协同发展的通用航空法律法规体系,使其对通用航空产业发展更具有指导性、规范性和可行性。三是,建立企业参与通用航空产业立法机制,提升通用航空产业法律体系的科学性、民主性、可操作性和实效性。

  (2)制定统一的通用航空产业立法规划,增强通用航空产业立法的规律性

  加强政府层面通用航空产业立法主导作用,制定产业立法的纲领性政策文件,建立统一的通用航空产业立法规划,确定通用航空产业各领域立法应共同遵守的基本原则,协调好国家、地方政府层面通用航空产业立法工作的开展,避免国家、地方政府出现立法重复和矛盾。规划通用航空产业立法的重点领域、长期立法与近期立法的关系。健全完善通用航空产业法律法规制定工作程序,增强通用航空产业立法的规律性。为制定规范化、市场化和国家化的通用航空产业法律法规体系打下坚实的基础。

  (3)加强通用航空产业重点领域立法,为建立国家层面通用航空法奠定基础

  将通用航空产业发展所需立法支持的领域分层、分类、分项纳入通用航空法律法规体系建设中,尽可能使得通用航空产业活动有法可依。通过汇编、修订现有法律法规,理顺现有法律法规的承接与递进关系,形成一个层次分明、结构严谨的法律法规体系。同时加快通用航空产业重点领域立法,特别是加紧制定和完善低空空域管理改革、通用航空机场建设规划、通用航空活动主体的基本权利与基本义务、通用航空制造业的研发、制造、通用航空税率、通用航空安全体系建设等领域的法律保障与问题。此外,由于我国通用航空产业的发展具有区域不平衡性,各地区通用航空发展水平、发展规模存在较大差异,各地区要根据自身通用航空产业发展的特点和规模,制定出一系列符合本地区通用航空产业发展特点的法律法规。这样,既为国家层面制定系统的法律法规提供借鉴和经验,也有利于加快各地区通用航空产业的发展步伐。

  (4)积极发挥通航行业协会在通用航空产业法律法规体系建设中的作用

  通用航空协会是指介于政府、企业之间,商品生产者与经营者之间,并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。在建立系统化的通用航空产业法律法规体系的同时,要促进各类通航协会在弥补法律法规上不足和缺失领域发挥重要作用。如通航企业同质化发展和相近区域内的恶性竞争的发生等方面,通航协会将发挥法律法规所不能取代的功能。因此,要逐步建立全国性质和地方性质的通航协会,有效制约并保障公权力的良性运作,全面地实现并保障通用航空上下游企业等经济主体的私权利,构筑通用航空产业整体经济秩序的自我调控机制;促进我国通航产业快速健康发展。

  2.加强通用航空产业简政放权步伐、从制度层面激发通用航空产业市场活力

  (1)完善通用航空产业简政放权制度保障设计,提升简政放权的规范性

  要使通用航空产业简政放权长期坚持下去,最重要的是要创新制度化保障设计。在通用航空产业简政放权工作过程中,必须建立一套系统健全、功能完善、科学严密的制度规则,规范通用航空产业简政放权全过程。通用航空产业简政放权离不开完善的顶层设计,必须制度为保障,消除简政放权中内在制约因素,为简政放权提供制度动力,确保通用航空产业简政放权顺利进行。第一,要建立完善政府权力清单制度。通过建立政府权力清单制度,以法的刚性规定,明确政府职责和权力的行使。第二,建立通用航空简政放权评估机制。切实加强政府对通用航空产业简政放权绩效评估,对简政放权过程加以持续跟踪,根据跟踪结果及时调整简政放权的改革方向,促使改革取得成效。第三,建立简政放权的双重监督机制。首先,完善各级政府的通用航空产业简政放权内部监督体系,进一步强化各级政府内部监督机制,防止权力一经下放后监管失灵;其次,切实坚强通用航空产业简政放权外部监督,确保简政放权真正落实,并使简政放权真正惠整个通用航空产业。

  (2)健全相关配套制度改革,提高通用航空产业简政放权的系统性

  通用航空产业简政放权除了进行顶层设计之外,还要完善相关的配套制度,使得通用航空产业简政放权政策制定具有系统性、协同性,进而为其顺利有效实行提供有效的制度保障。第一,深化通用航空行政审批制度改革。要不断取消和下放政府对通用航空业务开展审批事项,突出在通用航空生产经营领域及产业管理层面的审批权限的转移,提升通用航空产业的市场活力和竞争力。第二,建立完善权力制约机制。要建立科学有效的权利制约和协调机制,确保政府能够按照法定权利和程序行使通用航空产业简政放权工作,进一步规范政府权力行使,从而切断政府不正当利益的来源,消除通用航空产业简政放权的利益性制约。

  (3)注重多方参与,提升通用航空产业简政放权的有效性

  通用航空产业简政放权是一项系统工程,它要做的是理清楚政府与通用航空市场、政府与通用航空企业、政府与通用航空社会组织的各种关系,涉及方方面面的利益。因此,通用航空产业简政放权改革不仅仅是政府一个主体的行为,而要是让通航企业、通航社会组织、通用航空研究领域的专家学者、甚至于媒体舆论都应该广泛参与进来。这样做,有利于通用航空产业各个主体能够利用自身的优势,增强通用航空产业简政放权改革的科学性和合理性,确保简政放权的改革的有效性。

  3.完善“功能性”产业政策体系建设,为通用航空企业发展营造良好发展氛围

  (1)完善中小型通航企业融资服务,为中小型通航企业注入资本活力

  首先建立国家政策性中小型通航企业融资服务体系,专门为中小型通航企业经营发展进行融资服务。从体制上形成一个健全的中小型通航企业信用担保体系。信用担保基金以政府出资为主,其他机构、团体及相关商业银行共同资助成立专门机构,为中小型通航企业向贷款银行提供担保基金。由政府相关部门建立融资扶持政策及融资担保基金,通过各地选定的担保公司进行具体融资业务的评估担保,最后通过商业银行完成最终的融资工作。其次,适度放开民间融资管制,制定相关法律法规,制定有助于解决中小型通航企业融资的“民间借贷法”,以法律形式规范各有关经济主体的责任范围。再次,放宽民间资本组建针对中小型通航企业的金融机构的门槛,鼓励发展主业服务于中小型通航企业的中小金融机构,通过地缘优势和专业优势降低中小型通航企业信贷成本,扩大信贷服务的覆盖范围,使得中小型通航企业不同发展阶段的多样性融资需求得到有效保障。

  (2)完善中小型通航企业财税政策,提高中小型通航企业财税支持力度

  要完善中小型通航企业财税政策,首先要合理界定纳入税收扶持政策体系的中小型通航企业范围。在这一过程中,既要避免大型通航企业不当划入其中,更要防止部分中小型通航企业被排除在外而无法享受优惠。其次,从中小型通航企业发展困境入手实施有针对性的税收扶持政策。进一步降低当前中小型通航企业使用的优惠税率水平,将更多利润留给企业,增强其发展后劲;针对中小型通航企业调整现行增值税、营业税起征点政策,较大幅度提高免征额水平,取消以销售额作为增值税一般纳税人认定标准的政策。再次,改善对中小型通航企业的税收征管服务。简化中小型通航企业纳税申报程序,进一步推广、完善电子申报纳税系统,转变对中小型通航企业的税收服务方式,力求使税收优惠政策充分落实到所有符合条件的中小型通航企业上。

  (3)发挥协会桥梁作用,为中小型通航企业发展创造平台

  发挥通航协会管理职能,补充政府管理空白,为中小型通航企业发展创造平台是现阶段行业协会的重要职能。具体而言,应该从以下几个方面开展工作:首先,搜集传播通航市场信息,提高中小型通航企业市场应变能力。协会利用其自身掌握的信息优势,将各种信息定期向会员企业发布,让企业准确把握通航市场最新动向,为企业生产经营活动提供借鉴;其次,开展通航专业技术人才培训,全面提升中小型通航企业人员综合素质,针对中小型通航企业急需的专业人才开展技术培训,通过请上来学、走下去教,办班培训等方式,解决中小型通航企业人才匮乏的现状;再次,维护中小型通航企业权益。行业协会是企业之家,是企业的合法代表,所以维护本行业企业的权益也是行业协会的重要服务内容,它包括为成员企业提供法律帮助,依法对不正当竞争、不履约和破坏行业形象。

  4.构建通用航空产业政策绩效评估体系,确保通用航空产业政策的供给能力

  (1)加强顶层设计,建立通用航空产业政策全过程评估工作机制

  从提升通用航空产业供给能力和提升产业发展软实力的战略角度,充分认识政策评估对通用航空产业发展的重要性。客服只重视政策制定,忽视政策评估的弊端,将政策评估纳入政策制定的环节当中。建立通用航空产业政策评估领导小组,,提高政策评估的主体的责任意识,统筹领导和规划政策评估机制构建工作,制定详细的政策评估战略规划和指标体系,并进行动态跟踪和调整。一是政策评估要贯穿制定、执行、调整和终结整个政策周期。政策一旦做出就要进行督察评估,每隔一段时间都要评估一次,发现问题及时处理。二是要在提高政策制定水平上下功夫,事前评估要充分,尤其对开创性政策的评估要允许试错,下结论要谨慎。三是评估结果要及时反馈给上级和相关部门。四是将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”,要引入辩论机制,就重大政策的评估展开辩论。五是把评估作为权力制约手段并制度化,与重大决策终身责任追究制结合起来,以此规范权力运行。六是合理确定评估咨询程序,完善民主化、法制化、科学化的政策决策过程,从制度上保证评估工作的独立性和科学性。

  (2)整合现有政策评估资源,构建多元化政策评估机制

  整合产业内外现有政策评估资源,构建政府负责、社会组织广泛参与、大众传媒积极配合的多元化政策评估机制。制定优化通用航空产业政策评估咨询机制的中长期发展规划,开展评估咨询制度专项研究,明确总体目标、重点任务、工作标准、激励评价机制和资金、法制保障措施;以开放、求实、高效为建设思路,以创新机制为重点,通过吸收、改制、整合、创新,逐步建立起适合通用航空产业发展特点的、综合优势明显、决策服务能力突出、科学高效、充满生机活力的多元化政策研究与评估咨询机制;探索政策评估反馈的新途径、新手段,加强政策评估智能化建设,打造通用航空产业政策评估综合数据库或数据共享平台;建立多元化的政策评估交流与成果发布平台,促成政策评估的有效竞争市场,协调好评估咨询工作中的各种关系,以利于从多方获得有关政策的评估信息,促进政策完善;确保政策评估常态化,将其视为重要的学习手段和方法,以此促进政策水平提高;建立规范化的政策评估管理体系,建章立制,确保评估符合党的路线、方针、政策,遵守国家法律法规。


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