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中国通用航空法律制度及其完善

   作者:刁伟民,中国民航管理干部学院副教授、航空法研究中心副主任。

        一、通用航空的定义和范围

  一提起民用航空,人们往往容易想到公共航空运输,而对通用航空了解不多或知之甚少。其实通用航空是民用航空的重要组成部分,一国民航业的健康协调发展离不开通用航空。由于通用航空具有飞行作业项目多样化、航空器品种繁杂、空域使用随意性大,使用机型多、飞行时间不确定等基本特征,这就决定了管理通用航空在很多方面与管理公共航空运输航空有较大的区别,因此需要用专门的通用航空法律法规和标准来规范通用航空活动。

  首先我们需要明确通用航空(general aviation)的定义和范围。由于各国的情况不同,通用航空所包含的内容也有所区别。如美国的通用航空非常发达,大多数用于通用航空活动的航空器为商社或个人拥有,因而商社自用商务航空和个人消遣飞行是美国通用航空活动的主要类别,其次是航空训练、航空体育和农业航空作业。而法国的通用航空分为轻便航空(1'aviation here),自用商务航空(1'aviation d'affaires)和航空作业(le tra-vail aerienj三大部分,其中又以轻便航空占居重要地位。[1]

  《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)第145条规定通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

  《通用航空飞行管制条例》是我国颁布的第一部有关通用航空方面的飞行管理条例,第3条规定本条例所称通用航空,是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋检测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。这里的定义比《民用航空法》关于通用航空的定义更具体了,但内容并无实质变化。

  《一般运行和飞行规则》把民用航空分为三部分:公共运输航空、通用航空及航空作业,但未对通用航空进行明确定义。该规则从运营人角度把通航企业分为商业非运输运营人及私用大型航空器运营人、航空器代管人,从业务上分为一般商业飞行、训练飞行、空中游览、农林喷洒作业飞行、旋翼机机外载荷作业飞行等,对于超轻型飞行器的运行要求,定义为由单人驾驶、仅用于娱乐或体育活动、不需要任何适航证的小型空中飞行器具。

  《国际民用航空公约》附件六——《航空器的运行》采用排除法对通用航空加以定义。通用航空运行是指除商业航空运输运行或航空作业((GA/AM)运行以外的航空器运行。航空作业是指航空器用于专门的服务,诸如农业、建筑、摄影、测量、观察与巡逻、搜寻与援救、空中广告等运行活动。由 GA /A M提供的为获取报酬进行的航空活动,为人们提供了不可或缺的服务和安全有效的生活。附件6第II部分是涉及国际通用航空的定翼飞机。第III部分包括了直升机的国际商业运输飞行和通用航空飞行。

  我国关于“通用航空”的概念与国际民用航空组织的定义是有区别的,《民用航空法》对于通用航空活动的定义较为笼统,通用航空的范围比《国际民用航空公约》附件六的规定要宽,并未将作业飞行从通用航空中区别开来。航空作业运行与其他的通用航空运行有相同之处,但航空作业运行是以“出租和报酬”为目的的,而通用航空大多不以“出租和报酬”为目的,因此世界上大多数国家不将航空作业作为通用航空对待,并且一般不对通用航空运行颁发“航空运营人合格证”,而对航空作业运行进行管理并颁发航空运营人合格证。另外,国际民航组织的航行委员会认为航空作业运行与其他的通用航空运行在本质上有较大的不同,不具有国际性,没有必要制定航空作业的标准和建议措施。因此公约附件6第II部分是不适用于航空作业,一般由各国自己制定法规规章进行规范。

  为此,在修改《民用航空法》时,应将通用航空和航空作业分别定义,这样不仅可以保证概念清晰,与国际民用航空公约附件的要求相一致,也便于今后分别对通用航空和航空作业作出不同的规定。因此建议将《民用航空法》第145条修改为:通用航空,是指使用民用航空器从事公共航空运输、航空作业以外的民用航空活动,包括但不限于通勤飞行、出租飞行、公务飞行、私人飞行和体育训练飞行。航空作业包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验等方面的飞行活动。

  二、我国通用航空的发展概况

  近几年,我国的公共航空运输高速发展,与之形成鲜明对比的是通用航空尚仍处于较低的水平,与发达国家相比还有不少差距。据国际民航组织统计,2005年,183个成员国注册的通用航空飞行器总数为338820架,是从事商业运输飞机数量的七倍多。我国全部通用航空飞机数量仅为450架,仅相当于世界总数的1.3%。截止到2006年底,通用航空全行业飞机、直升机(含教学训练、机场校验飞机、直升机)数量为707架,通用航空年作业飞行小时数达到98700小时,通用航空飞行180000 小时。2001年,美国约有205,000架通用航空器(占总航空器的96%),而固定航班商业航空的飞机则有7,100架(占总航空器的4%)。美国现有19,100个公共或私人机场,而固定航班之商业航空仅在其中的651个机场运作。1998年,美国205,000架通用航空器共执行了28,100,000小时的飞行,每年产生达1000亿美元的经济效益。[2] 除美国外,澳大利亚、加拿大、巴西等国家的通用航空整体实力和发展水平也要远高于我们。总体而言我国的通用航空与运输航空的迅速发展、国民经济的整体实力极不相称,与中国民航在世界民航的大国地位极不相称。

  尽管我国通用航空的发展水平还不高,但我国的国民经济发展、地方经济建设和航空消费需求迫切需要通用航空提供更广泛的服务,通用航空市场前景十分看好,尤其是公务飞行、飞行驾驶执照培训飞行、航空器代管、观光游览飞行等项目的航空消费市场需求量很大,飞行量逐年递增,小型航空器短途商业运输等项目的市场需求也日益增长。由于通用航空机型小,起降条件要求较低,运营成本低廉,无需大量资金投入即可有效改善经济欠发达地区和偏远地区的交通条件。国外投资商、通用航空器制造商和推销商都十分看好中国通用航空的巨大潜在市场,积极在中国寻求合作。

  通用航空是民用航空的重要组成部分,它直接为工农业生产、能源开发和科研服务,保证了国家重点建设的需要,对促进国家各行业的发展、提高人民生活水平起着不可替代的作用。通用航空是一国民航业实现产业升级,向高层次发展的重要基础,我们要摒弃重运输航空轻通用航空的旧观念,建立运输航空与通用航空均衡发展、民航业“两翼齐飞”的发展格局。为大力发展我国的通用航空事业,国家不仅需要出台支持通用航空发展的政策,也有必要对相关的法律制度进行修改和完善,建立一整套管理通用航空的法律法规和标准体系,为通用航空发展创造良好的法律保障环境。

  三、我国通用航空法律法规体系

  (一)国内法渊源

  除《民用航空法》对通用航空有专门规定外,近年来,我国制定颁布了一系列有关通用航空市场准入、运行标准以及外商投资通用航空业等方面的法规、规章等,成为规范通用航空活动的法律依据,初步形成了通用航空法律法规体系。

  1、法律

  《中华人民共和国民用航空法》,1995年10月30日颁布,1996年3月1日正式实施。这部法律第十章第145条至150条对在我国从事通用航空活动须具备的法定条件做出了规定,设定了通用航空的定义以及从事通用航空活动的条件,明确提出保障飞行安全,保护用户、地面第三人以及从事通用航空活动的单位和个人的合法权益。

  2、行政法规

  (1)《国务院关于通用航空管理的暂行规定》(国发〔1986〕2号)于1986年1月8日由国务院发布。该规定首次将“专业航空”更名为“通用航空”,明确了通用航空行业管理机构、从事通用航空活动需履行的报批手续、从事通用航空经营活动的审批管理程序等。在《民用航空法》出台之前,该规定为通用航空行业管理提供了法规依据。目前该规定仍作为实施通用航空企业赴境外开展经营活动的行政许可的法律依据。

  (2)《通用航空飞行管制条例》(国务院、中央军委第371号令),(2003年1月10日中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会联合颁布,自2003年5月1日起施行)。该条例是管理通用航空飞行活动的基本依据,在通用航空飞行的空域管理、服务保障、审批手续等方面做了进一步调整,规范了从事通用航空飞行活动的单位或个人向当地飞行管制部门提出飞行计划申请的程序、时限要求;明确了一些特殊飞行活动所需履行的报批手续和文件要求。它是我国颁布的第一部有关通用航空方面的飞行管理条例,为我国长期处于瓶颈状态的通用航空事业注入了活力,也是对通用航空活动依法管理的重要举措,对于合理开发和充分利用国家空域资源,保障飞行安全和通用航空事业的发展产生了积极的促进作用。

  3、部门规章

  目前涉及到通用航空的民航规章共30多部,内容包括经济管理、安全运行、执照管理、作业标准等方面,主要有以下几部规章:

  (1)《一般运行和飞行规则》(CCAR-91,民航总局第120号令),2004年6月1日开始施行。该规章适用于在中国境内的所有民用飞行以及使用在中国登记的民用航空器所执行的所有运行。它不仅完善了对公共航空运输运行的管理,而且对更广泛主体的飞行和运行活动进行了规范,如对我国分布广泛和日益普及的农林喷洒作业和旋翼机机外载荷作业飞行作出详细规定,为规范这两种作业提供了可遵循的法规依据。这部规则整合了各种复杂的飞行、运作等规定,形成了通用航空的一个基础性规章,标志着通用航空立法走上规范化轨道。CCAR-91部的发布对我国广泛分布和日益普及的通用航空和航空作业飞行运行提供了管理依据,为我国通用航空和航空作业飞行的系统化、法制化管理奠定了基础。

  (2)《通用航空经营许可管理规定》(CCAR-135TR-R3,民航总局令第176号)。该规章规范了行业管理部门对通用航空经营的行政许可行为,规定了设立通用航空企业的条件、经营项目、申报文件要求、审批程序等。

  (3)《非经营性通用航空登记管理规定》(CCAR-285,民航总局令第130号)。该规定规范了行政管理部门对非经营性通用航空活动的行政许可行为,规定了申请登记的条件、内容、文件要求、登记程序等。

  (4)《通用航空企业审批管理规定》(CCAR-135LR,民航总局令第102号),1996年8月1日发布,2001年8月31日修订。该规定规范了从事经营性通用航空活动的企业的设立条件和审批程序、通用航空的经营项目、开办通用航空企业应当遵循的主要原则、企业的变更、终止和经营许可证管理等。

  (5)《外商投资民用航空业规定》(CCAR-201,民航总局令第110号)、《外商投资民用航空业规定的补充规定》(CCAR-201LR-R1,民航总局令第139号)、《外商投资民用航空业规定的补充规定(二)》(CCAR-201LR-R2,民航总局令第174号)、《外商投资民用航空业规定的补充规定(三)》( CCAR-201LR-R3,民航总局令第189号)等部门规章,规定了境外资本投资民用航空包括通用航空的具体条件和审批程序等。在投资范围方面,鼓励外商投资建设民用机场,投资从事农、林、渔业作业的通用航空企业,允许投资从事公务飞行、空中游览或为工业服务的通用航空企业。在投资比例方面,若外商投资从事公务飞行、空中游览、为工业服务的通用航空企业,由中方控股;投资从事农、林、渔业作业的通用航空企业,外商投资比例由双方商定。

  (二)国际法渊源

  航空运输的国际性,要求国际上有统一的航空技术标准和统一的航空法律规范。“缔约各国承允在关于航空器、人员、航路及各种辅助服务的规章、标准、程序及工作组织方面进行合作,凡采取统一办法而能便利、改进空中航行的事项,尽力求得可行的最高程度的一致”。[3]《国际民用航空公约》是当前最重要的一个航空公约,已被国际社会广泛接受。截至2004年底,共有188个国家或地区批准或加入了这一公约。[4] 我国于1974年加入该公约。国际民航组织通过制定公约附件对民航领域的各个方面形成具有约束力的技术文件。公约附件的正式名称是“国际标准和建议措施”,目前已制定了18个附件。《国际民用航空公约》附件六的两个部分,是迄今国际航空法中关于通用航空的最主要规定。国际民用航空组织理事会于1968年12月2日首次通过了国际通用航空一航空器运行的各项标准和建议措施,该附件六第II部分“国际通用航空一飞机”于1969年4月2日生效,同年9月18日起施行。关于直升机的运行规范,在该附件六第III部分——直升机的国际运行中规定。

  四、完善我国的通用航空法律制度

  完善的法律法规体系是通用航空持续健康发展的法制保障。近年来,我国建立健全通用航空经济管理制度,制定了一些关于通用航空的法律规范,初步形成了通用航空法律法规体系,但体系建设仍须完善。通用航空法律法规的制定一方面要符合我国国情和发展需要,另一方面要注意与国际惯例接轨,讲究法律内容的先进性、科学性和可行性,及时修改不适应形势变化的法律规定,为通用航空的发展创造良好的法律保障环境。

  1、我国的通用航空法律法规和标准体系不够完整和系统,结构不尽合理。民航局颁布的现行有效的一百多部民用航空规章中,公共航空运输和通用航空公用规章居多,专门适用通用航空的单行规章只有十多部,缺乏针对性和时效性,其技术运行标准及各种证照的颁发、使用,有些是参照公共航空运输,有些是以通知形式规定,有些没有统一规定,在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。

  2003年我国颁布了《通用航空飞行管制条例》,但缺少《通用航空飞行实施细则》。我国已有适合于通用航空的飞行标准和飞机适航法规,如《一般运行和飞行规则》(CCAR-91)《驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则》((CCAR-61)、《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》(CCAR-135)等,但内容过于原则,缺乏具体标准。针对实践中出现的问题,民航行业主管部门应出台相关的实施细则、咨询通告、指导手册以规范通用航空活动。另外,我国没有制定专门的通用航空机场建设标准法规,往往套用运输航空的标准建设机场,造价大、投入多,通航飞机使用机场收费也高,加大了通航企业的运营成本。

  近几年社会上不少企业和个人积极自购航空器开办航空俱乐部,但多数民间航空俱乐部基本上不从事航空体育运动,而是变相非法从事通用航空经营活动。一些航空俱乐部的飞行员、机务人员、飞行场地等无合法执照或证件,使用不符合要求的航空器擅自载客进行游览飞行,导致多起人员伤亡事故的发生。[5] 针对这一实际情况,民航主管部门应出台有效的规章对航空俱乐部的设立与管理予以规范,严格航空俱乐部的设立条件和经营范围。

  2、除《民用航空法》外,有关通用航空的法律规范仅限于法规规章以及标准,法律层次不高。其实,一国的法律对推动通用航空的发展起着十分重要的作用,1994年8月12日,美国总统克林顿签署的《通用航空振兴法》规定从飞机出厂之日起的18年内,对通用航空飞机实行有限责任制,使通用航空飞机制造厂商降低了保险费额,促进了通用航空产品和服务市场的复兴。[6] 目前我国尚没有出台针对通用航空的专门法律,《民用航空法》中关于通用航空的规定只有6个条款,少而笼统,未对国家鼓励和促进通用航空发展做出明确的规定,既无法成为通用航空立法的依据,也无法起到引导通用航空发展的作用。因此我国在尽快完善通用航空的行业发展政策和配套措施的同时,应尽快研究制定振兴通用航空事业的法律,引导和支持通用航空的发展壮大。

  为使我国通用航空业得到稳步、健康的发展,民航行业主管部门应依法规范行政行为,提高行政效率,以通用航空的社会市场需求为导向,积极鼓励和支持具备条件的地方、部门的各种所有制企业兴办符合市场规范的多种形式的通用航空企业。可通过制定相关法律法规降低通用航空市场准入门槛,简化审批程序,加大通用航空市场开放力度,积极鼓励外商投资通用航空业,促进国内资本投资通用航空企业、通用航空机场、通用航空油料供应等服务保障企业。重视非经营性通用航空活动,推动航空俱乐部和个人飞行的发展,满足人民群众日益增长的休闲、娱乐方面的航空需求。

  3、在法律中明确通用航空的社会公益性和政府征用的补偿原则。

  发展通用航空,对于确保社会公共服务的实施,保障社会每一个成员得到政府提供的社会公共服务具有重要的现实意义。尤其在我国欠发达和偏远地区,常规交通运输条件十分有限,突发事件若要得到及时救援,必须依靠通用航空。2006年1月在甘肃嘉峪关发生的海南航空公司机长拒载断足少女一案曾一度引起社会各界的关注,[7] 也引发了人们对完善社会救援机制的思考。紧急情况下的救护、救灾飞行具有特殊性,通用航空企业的航空器能否以最快的速度到达目的地,直接关系着广大人民群众的生命和财产安全。为此,我们应该在国内设立由通用航空公司承担的常规性航空救护服务,负责对与医疗相关的紧急情况做出快速反应,能够在最短的时间内安排落实飞机、飞行员、急救医务人员和救援设备、航线,完成转运患者、送医、送药等与急救相关的事宜。这样既可以让民众知晓在遇到危难时可以向哪些部门寻求帮助,也可以让相关部门明确自己的职责。只有完善民航紧急救助体系建设,协调整合通用航空公司的急救资源,建立布局完善的救援机制,才能使类似小皮这样的悲剧不再重演。

  通用航空承担着许多医疗救护、抢险救灾的任务,事关人民群众的生命财产安全,许多情况下是政府公益性活动。为保证从事通用航空的企事业单位的利益,明确政府征用的补偿原则很有必要。因此可以在《民用航空法》中明确规定政府征用民用航空器进行医疗救护或者抢险救灾,应当对民用航空器的经营人给予适当补偿。

  4、在法律中明确通用航空活动的实施者对保护环境和生态平衡的义务,实现环境保护与通用航空的协调发展。随着通用航空的发展,通用航空活动在为国民经济和科学文化事业服务作业的同时,也影响环境和生态平衡,给居民、作物或者牲畜带来损害,环境保护问题日益得到社会各界的关注。作为通用航空活动的实施者,应当按照国家有关环境保护的法律、行政法规的规定进行通用航空飞行,积极避免因实施通用航空作业可能造成的不利影响。《民用航空法》第149条规定组织实施作业飞行时,应当采取有效措施,保证飞行安全,保护环境和生态平衡,防止对环境、居民、作物或者牲畜等造成损害。至于什么是有效措施,法律并没有明确的规定。根据《中华人民共和国环境保护法》的有关规定,环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、旷藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景保护区、城市和乡村等。开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境。通用航空业务范围广阔,出于保护人文景观和古建筑的考虑,应在《民用航空法》第149条中增加对古建筑和人文景观的保护。其次,根据《中华人民共和国噪声污染防治法》的规定,任何单位和个人都有保护环境不受噪声污染的义务。通用航空具有低空飞行的特点,航空器噪声大,影响居民休息,小区居民投诉数量逐年增加。我国目前还没有统一的航空器噪声影响预测和计算方法,对噪音污染的处理和对居民的补偿办法也缺乏相关的法律规定,实践中处理航空器噪声影响时因缺乏法律依据致使问题久拖未决,因此出台这方面的规定十分必要。

  总之,我们要在通用航空方面建立一套以法律为核心、行政法规、规章和规范性文件共同组成的、科学合理的、与国际惯例接轨的法律法规和标准体系,有效解决法律依据缺失的问题,规范通用航空活动,保障通用航空业的持续发展,推动国家和地方经济建设。
       

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